Por el Dr. Eduardo Mur
Invitado por el Ilustrísimo Miguel Angel Ekmekdjian, del que tuve el honor de participar en su cátedra como docente, en 1984, en ocasión de concurrie al Congreso de Profesores de Derecho Constitucional realizado en Mar del Plata, publiqué un artículo titulado “Régimen municipal: germen del federalismo”.
Allí sostenía —con el optimismo propio de la recuperación democrática— que la organización municipal podía constituir una instancia embrionaria del federalismo argentino, replicando a escala local la división de poderes:
intendente como ejecutivo, concejo deliberante como legislativo y juzgados de faltas como expresión del poder judicial.
Cuarenta y dos años después, la experiencia obliga a revisar ácidamente aquella hipótesis.
Es indudable que los municipios han ampliado de manera significativa sus funciones, asumiendo tareas constitucionalmente reservadas a las provincias, como seguridad, salud y educación.
Este proceso ha mejorado, en muchos casos, la prestación de servicios con hospitales municipales y policía municipal.
Sin embargo, dicha expansión funcional no fue acompañada por un fortalecimiento institucional equivalente, ni por mecanismos eficaces de control.
Se ampliaron las competencias, pero como no están previstas en la constitución de la provincia de Buenos Aires, su control es deficiente.
En numerosos municipios —particularmente en la Provincia de Buenos Aires— se ha consolidado una preocupante concentración del poder en la figura del intendente y su entorno. Ello ocurre a través del manejo discrecional de habilitaciones, permisos, ordenanzas sin sustento jurídico cuyo único objetivo es recaudatorio, excepciones normativas e inspecciones direccionadas a sancionar.
El poder local –sin control verdadero- es muy proclive a sustituir la legalidad por la arbitrariedad.
A su vez, los concejos deliberantes, llamados a legislar y controlar al Ejecutivo, suelen funcionar como meras escribanías políticas.
La lectura de muchas versiones taquigráficas de las sesiones de los consejos deliberantes da vergüenza y dan cuenta de un empobrecido debate y de una notoria falta de idoneidad técnica y moral de los concejales que es incompatible con la relevancia institucional de sus funciones.
Invito a los lectores a solazarse con versiones taquigráficas que se refieren a ordenanzas que consagran reordenamientos territoriales. Se verá la total ausencia de análisis y completa precariedad de los fundamentos que
deberían ser verdaderas explosiones de motivos que sustente a esa normativa tan cercana al habitante. Entre otras incongruencias se aprueban barrios pero no se contemplan los accesos desde las arterias troncales de tránsito, no se prevé agua, cloacas etc etc.
Particular gravedad presenta el funcionamiento de los juzgados de faltas municipales. La absoluta dependencia política de sus titulares con el Ejecutivo Municipal y su orientación diaria -primordialmente recaudatoria- comprometen el derecho al debido proceso y es innumerable fuente de abusos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso “Herrera Ulloa vs. Costa Rica (2004)”, advirtió que la intervención reiterada de una misma autoridad en distintas etapas decisorias de un proceso (una multa por ejemplo) vulnera la imparcialidad que es indispensable en todo juzgamiento.
Que el que Juzgue se beneficie con lo recaudado hace acordar a la inquisición que tenía el lema: “Si no quemas no comes” ya que ese tribunal eclesiástico se sostenía con las propiedades de los reos condenados.
A este cuadro se suma una proliferación normativa que coloca al vecino y al emprendedor en un estado de infracción permanente. Esa era una táctica de la dictadura que hacía sentir en permanente falta al habitante. La
democracia no la ha conjurado… la democracia sigue promoviendo ese reglamentarismo que hace que nunca se sepa la norma concreta que se aplica.
La maraña de ordenanzas, disposiciones y reglamentos permite un uso selectivo del poder de policía, habilitando inspecciones reiteradas, sanciones que, en no pocos casos, funcionan como represalia extorsivas
frente a la iniciación de un juicio contra el municipio en reclamo de losnumerosos abusos que diariamente ejercen.
Por ejemplo tasas duplicadas para el mismo servicio, tasas con servicios inexistentes etc etc etc.
La Provincia de Buenos Aires sigue siendo una de las pocas que no reconoce constitucionalmente la autonomía municipal, pese a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional.
Esta omisión genera una tensión estructural: municipios que actúan como si fueran autónomos, pero sin los controles y responsabilidades que tal condición exige.
Hay que pensar muy bien antes de consagrar la autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires.
Es conocida esta cuestión:
Durante la reforma constitucional de 1994 que (que reflejaba la tensión entre el entonces gobernador de la Provincia de Buenos Aires con el entonces presidente de la Nación), el partido político “Modin” supeditó la
votación del referéndum que habilitaba al entonces Gobernador a la reelección, a que no se sancionara constitucionalmente la autonomía municipal en la Pcia. Bs. As. Finalmente la autonomía municipal no se sancionó de manera clara y los municipios hoy siguen sin ser autónomos.
¿Por qué es tan importante la autonomía? Entre otros motivos, porque si son autónomos los municipios pueden crear impuestos. Pueden ponerle valor –mediante ordenanza- al impuesto inmobiliario de su partido.
Esta pregunta: ¿Municipios autónomos sí o no? cobra una trascendencia señera para el desenvolvimiento de la actividad productiva y para el control efectivo y verdadero de las decisiones de los que nos gobiernan.
El problema es sistémico y trasciende a los signos políticos.
Algunos intendentes heredan estructuras político recaudatorias opacas; otros las alientan y consolidan. En ambos casos, el resultado es el mismo: un régimen municipal que, lejos de ser el germen del federalismo, corre el riesgo de convertirse en una deformación institucional que nos haga perder la fe en la democracia.
Por el Dr. Eduardo Mur
